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专题研究
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创新担保机制,形成支农合力源头解决“三农”融资难题

发布时间: 2015-12-28     点击率: 335

长期以来,“三农”融资难、融资贵问题一直是困扰农业和农村发展的老大难问题。近两年来,辽阳市以勇于创新的精神进行了积极探索,从而走出了一条银、担、保密切合作,合力支持“三农”的新路子。近期,我们通过专题调研,感到该市的做法对全省信用担保系统具有普遍的指导意义。现将调研情况报告如下:

一、主要做法

2013年,辽阳市政府组织财政、农委、银行、农信社等部门在深入调查研究的基础上,研究制定了一系列解决农业发展融资难、融资贵问题的政策措施,市政府第41期《关于金融支持农业发展市政府业务会议纪要》,明确提出了四点要求:一是加强组织领导,由市农委牵头制定全市金融支持农业发展的实施意见,各涉农金融单位全力配合二是创新农村抵押担保体系,丰富涉农抵押贷款的方式方法,建立农业发展融资担保平台。三是创新涉农金融产品,着力为现代农业发展提供支持。四是加强农口部门与涉农金融机构对接,争取金融支持。按照市政府的统一部署,市农委、市财政局和涉农金融机构积极推进金融支持“三农”发展工作,不断创新金融产品、服务方式和管理模式,取得了明显成效。截止2014年末,全市各类涉农贷款余额达到270.8亿元,其中:市农信社、辽阳银行、邮储银行辽阳分行等3家参与该市金融担保产品创新的金融机构涉农贷款达到238.75亿元,占88.2%,使农业发展融资难问题得到有效缓解。

(一)创新信用担保平台,推出“种粮乐”金融担保产品。市政府出台了《关于创新农村金融贷款服务模式 促进种粮经营主体健康发展的意见》(辽市政办发[2014]29号)和《关于依托辽阳财发担保中心开展全市农业担保业务的意见》(辽市政办电[2014]16号 ),由辽宁省农村信用联社辽阳办事处与辽阳财发担保中心合作,推出了“种粮乐”金融产品,在全市开展土地流转经营权担保贷款业务。为确保此项业务顺利推进,由市县两级财政专项增加4000万元农业担保资金,用于开展土地流转经营权贷款担保业务,按照1:10担保放大原则,农信社(农商行)增加粮食生产专项贷款额度4亿元。该市的做法得到农业部的积极支持,专项注入500万元担保资金,使该市担保资金规模达到4500万元。产品特点:种粮经营主体可以将其土地流转经营权作为反担保条件抵押给辽阳财发担保中心,并以辽阳财发担保中心作为保证人向当地农信社申请贷款,农信社实行“见保即放”。贷款资金主要用于种粮经营主体的流动资金和农田基本建设资金。贷款对象:主要是从事粮食生产的新型农业经营主体。包括土地1000亩以上的种粮大户;经县级以上农业部门认定或工商部门注册的家庭农场;经市农委和财政部门评定的市级以上农民专业合作社示范社和重点社;流转土地1000亩以上的农业产业化龙头企业。期限和额度:担保期限根据贷款人实际情况协商确定,在风险可控的情况下,允许贷款担保最多展期一次。提供额度按照农地经营权剩余流转期限流转资金总价值的50%-70%确定。对签订农地流转合同3年以上且流转费一年一交的种粮经营主体,最高贷款额度为水田每亩500元,旱田每亩400元,实行春贷秋收。贷款申报程序:一是每年由县(市)区农经、财政部门联合对贷款人资格进行初审,报市农委、财政局复核批准;二是借款人向辽阳财发担保中心提出贷款担保申请,并提供相关材料;三是由辽阳财发担保中心对借款人进行审核,审核通过后办理农地经营权流转合同备案;四是由借款人、辽阳财发担保中心和农信社签订贷款和担保合同,农信社向借款人发放贷款。担保费标准和贷款利率:担保费按融资额的2%/年收取,比正常保费标准降低0.5年百分点;贷款利率按照8%/年执行,比农村信用社正常利率降低2个百分点。代偿风险处置:未发生代偿时,担保费收入70%用于提取农担业务赔偿准备金,30%作为财发担保中心农业担保业务收入。发生代偿时,代偿顺序先由准备金支付,不足部分由农担业务注册资本金弥补,市、县两级财政代偿的资本金列入预算。

(二)创新“政银保涉农贷”模式,支持发展现代农业。辽阳市财政局、市农委、省农村信用联社辽阳办事处、辽阳银行股份有限公司、邮储银行辽阳市分行、中华联合财产保险股份有限公司辽阳中心支公司等六部门和单位联合制发了《关于创新农村融资服务模式 促进现代农业示范区(带)设施农业健康发展的意见》(辽市政办发[2015]12号  ),市财发担保中心与合作银行、合作保险机构共同推出了设施农业“政银保涉农贷”金融担保产品,在市政府确定的现代农业示范区(带)内对发展设施农业进行抵押担保贷款。产品特点:辽阳财发担保中心与市农信社、辽阳银行、邮储银行辽阳分行等3家金融机构,以及中华联合财产保险股份有限公司(以下简称银政保)合作,共同开发设施农业担保贷款产品,对该市黄刘线现代农业示范带、首山现代农业示范区、灯塔市省级现代农业综合示范区、东产业大道现代农业示范带、东宁卫现代农业示范区(以下简称“五区(带)”)的设施农业生产给予担保贷款支持。市财发担保中心提供贷款担保服务;合作保险机构对借款主体及贷款信用进行保险;合作银行进行贷款,实行“见保即放”的贷款模式。贷款对象:在“五区(带)内从事现代农业生产的经营主体,包括“种粮乐”担保贷款经营主体;经县(市)区农经部门和财政部门共同认定的其他设施农业经营主体。贷款条件:一是建设农业设施使用土地通过流转获得,需签署5年以上流转经营协议,流转承包经营费需缴纳2年以上;二是必须办理农业设施大棚保险、贷款主体关键人的人身意外伤害保险(保额为贷款额)和借款主体的贷款信用保险,自愿办理农业设施的商业性财产保险,并承认保险第一受者为辽阳财发担保中心或合作银行。贷款额度:单个贷款对象申请贷款担保最大额度不得超过400万元。具体贷款额度按照以下标准计算:用已建成的农业设施抵押贷款的,按其市场价值的60%计算;用待建的农业设施抵押贷款的,按其市场价值的70%计算;用农业设施内的种植物抵押贷款的,按其农作物市场价值的80%计算;用农业设施内的养殖品抵押贷款的,按其畜产品市场价值的60%计算。市场价值由市财发担保中心、合作银行、合作保险机构三方共同按照相关标准核定。贷款流程:一是由贷款主体向合作银行和市财发担保中心提出贷款和担保申请;二是由担保中心牵头,与合作银行、合作保险机构共同对贷款主体进行综合评估审核;三是办理农地抵押登记;四是借款主体与合作银行、财发担保中心、合作保险机构签订钓协议;五是财发担保中心在合作银行存入不低于担保责任余额10%的保证金;六是合作银行发放贷款。担保费用、保险费用和贷款利率:农业设施担保贷款年综合利率不超过10%,其中合作银行的年贷款利率不超过7%;担保中心年担保费率不超过1%;合作保险机构所有保险的年保险费不超过2%。均比一般贷款利率、担保费率和保险费标准低,充分体现了政策优惠。贷款风险的分担和处置:贷款主体贷款时需向市财发担保中心提供反担保措施。贷款主体未行还款义务的,首先对贷款主体的抵押物进行处置,处置收益优先偿还贷款本金,不足部分的本由政银保三方共同确认,合作银行、担保中心、合作保险机构分别按照2:2:6的比例分担。

    二、主要成效

(一)财政担保资金放大效应显著。通过财政担保方式,极大地调动了农村信用社、银行等金融机构信贷资金投入“三农”的积极性,金融支农资金大幅增加,财政担保资金放大效应得到充分体现,基本满足了种粮经营主体的资金需求。仅以“种粮乐”产品为例,财政增加农业担保资金4000万元,按照1:10担保放大原则,将引导金融资金投入达4亿元,等于1元财政性担保资金引导金融单位投入支农资金10元钱,10倍的放大效应使财政性担保资金真正成为了加快农业发展的源头活水。截止2014年末,共发放承包土地经营权抵押贷款103笔,财发担保投入700万元,引导金融机构贷款余额达7827万元。“政银保涉农贷”扶持现代农业项目9个,财发担保机构共投入担保资金920万元,引导金融机构贷款9200万元,有力地支持了该市五区(带)设施农业建设。

(二)担保贷款风险分担机制基本建立。风险共担是国际上政策性信用担保体系所共有的核心特征之一,但目前在我国,担保机构尤其是商业性担保机构往往要为合作银行承担融资业务100%的代偿风险。辽阳市财发担保机构开发的“政银保涉农贷模式,突破性地争取到银行、担保、保险机构之间各自按比例承担部分风险的机制,真正做到了各负其责,风险共担。这一机制的建立,改变了把担保机构作为银行风险转嫁者和承担者的不合理的行业定位,降低了担保机构实际承担风险份额,进而提高银行对其受信倍数,为增加担保机构业务规模和盈利能力提供了空间。

(三)农业规模化和产业化发展水平进一步提升。市政府出台的担保贷款条件,对贷款对象提出了明确的限定条件:“种粮乐”担保贷款必须是从事粮食生产的新型经营主体,包括种粮大户、家庭农场、省市两级农民专业合作社示范社、重点社和流转土地1000亩以上的龙头企业。“政银保涉农贷”担保贷款必须是从事现代农业生产的经营主体,包括“种粮乐”担保贷款经营主体和设施农业经营主体。上述政策,全部都是鼓励农业规模化、产业化发展的政策,这些政策的实施,促进了种粮经营主体和设施农业经营主体的健康发展,土地逐步流向家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和种养业大户,促进了土地集约化、规模化经营,降低了种粮成本,提高了粮食生产能力。在2014年末推进“种粮乐”的103笔抵押贷款中,1000亩以上的种粮大户有15户,100亩以上的家庭农场55个;省市两级扶持的农民专业合作社示范社 30个;流转土地1000亩以上的农业产业化龙头企业3 个。通过实施“政银保涉农袋”,有力地促进了五区(带)设施农业建设,截止目前,正在建设施大棚设施0.138万亩,新建大棚920 栋。两种担保贷款产品扶持的种粮大户、家庭农场、龙头企业农业生产机械化率达到 90%。

   (四)农村生产关系得到明显改善。通过创新两种担保贷款方式和实施促进农业规模化、产业化发展的政策措施,很大程度上改变了一家一户小规模生产的发展方式,促进了农业集约化、规模化、产业化的发展,家庭农场、种粮大户等一批新型农业经营主体进一步发展壮大,促进了农村生产关系的明显改善。同时,通过推行两种担保贷款产品,各类农业经营主体发展农业生产的积极性空前高涨。辽阳县刘二堡镇一家村种粮大户王树林对此深有感触,他说:“有了种粮乐,我更乐意种地了。真得感谢党的好政策,我用1060亩土地经营权做抵押从信用社贷款30万元,要不都是向亲戚朋友借钱还地租钱,种地借钱老费劲了”。刘二堡镇山东村种粮大户阎门达说:以前贷的少还不好贷,多的贷不出来,少的贷个十万八万也不解渴。去年我用土地抵押贷了30万元,对种地支持很大。总得看,农业生产经营主体们对这种担保贷款方式是满意的。

     三、几点启示

     辽阳市推进“种粮乐”和“政银保涉农贷”金融产品的经验,给予我们以下几点启示:

一是创新担保贷款产品必须坚持顶层设计。辽阳市在推进两项担保贷款模式创新中,尽管遇到不少难题,但市政府和市领导对此项工作高度重视,为破解“三农”融资难问题,市政府组织相关部门开展专题调研,分管农业的马立阳副市长多次带领财政、农委和农信社的领导进行认真研究,攻坚克难,对相关政策的合理性和科学性进行反复论证和分析。王正普书记多次听取汇报,并对有关重大问题予以明确。在推行“种粮乐”和“政银保涉农贷”产品过程中,几乎所有规范性文件都是以市政府的名义印发的,决心大,力度强,工作细,保证了此项工作的顺利实施。

二是创新担保贷款产品必须发挥部门合力。辽阳市在推行担保贷款创新过程中,组织财政、金融、保险等相关部门,共同围绕破解农业发展融资难、融资贵问题,多次召开协调会议,研究相关政策,从而达成一致共识。推出的8%贷款利率、2%担保费率、适当延长贷款期限、灵活设定还款周期、设定风险分担比例等一系列贷款优惠政策,都是在各相关部门充分协商、反复研究的基础上形成的,从而保证了担保贷款政策政府、金融、担保、保险和贷款主体的多方满意。

三是创新贷款担保产品必须积极争取政府资金支持。辽阳市在推进“种粮乐”担保贷款产品中,最大的亮点之一,就是政府为创新担保贷款产品舍得投入。为提高财发担保机构的贷款担保能力,增资4000万元,专项用于开展农地流转经营权贷款担保业务。并将农业部支持的500万元全部用于“种粮乐”担保贷款产品。政府财政性资金投入的增加,有效提高了担保机构的担保能力,使“种粮乐”担保贷款产品得以顺利实施。因此,政府财政部门要认真落实李克强总理、马凯副总理的批示精神,根据财力实际,不断增加资本金投入,以提高担保机构的综合担保实力。

    四是创新担保贷款产品必须搞好政策宣传和培训。辽阳市在推进“种粮乐”和“政银保涉农贷”担保贷款产品过程中,为确保两个产品家喻户晓,由市政府副秘书长朱炳宪牵头,带领市农委、市财政、市农信社深入到两县四区进行政策宣传和培训,使各类农业经营主体明白政策,效果十分明显。同时,市财政局还给符合“种粮乐”资格的600多人每人发一封信并附两份政策材料,并给出联系电话和邮箱,广泛听取农民朋友意见和建议,以便及时对担保贷款政策加以完善。此外,他们还通过新闻媒体开展宣传,2014年11月,农民日报刊载的《4000万担起辽阳市的“粮袋子”》一文,详细报道了辽阳市推行“种粮乐”担保贷款产品的创新做法。

五是创新担保贷款产品必须严格评审和追踪问效。辽阳市在推进两项担保贷款产品过程中,为确保担保贷款项目及贷款主体的合规性,专门成立了由市、县(市)、区财政、农经部门参与的评审领导小组,发挥县(市)、区财政、农经部门熟悉基层情况的优势,增强其在项目和借款式主体在评审中的话语权,从而保证了对贷款项目和贷款主体的评审质量。担保贷款工作完成后继续加强追踪问效,辽阳市财发担保中心的同志多次深入到借款主体家中走访,一方面,及时了解担保贷款落实情况,倾听受益群体的呼声,及时掌握出现的新情况和新问题,提出解决问题的办法和措施;另一方面,及时追踪还贷情况,避免贷款损失。

    四、工作建议

辽阳市在创新担保贷款产品过程中还存在一些有待解决的问题,如对土地流转合同抵押担保贷款,一户贷款有时涉及到上百户合同的审核,由于很多农民外出打工,对土地流转合同只能是抽样审核,存在着一定的风险;再如由于贷款抵押物只是土地的经营权或农作物的未来收益,容易出现道德风险,从而发生代偿;还有部分农民认为综合利率仍然比较高,贷款担保手续复杂,没有在个人手中借款方便。对上述问题,辽阳市将通过不断完善相关政策和制度的办法加以解决。总得看,我们认为辽阳市在创新担保贷款产品方面已经走在了全省信用担保业的前面,较好地发挥了示范带动作用,对指导全省信用担保业创新担保贷款产品具有重要的指导意义。为使“点”上的经验在“面”上开花结果,我们提出以下几点建议:

    (一)利用多种方式宣传辽阳市经验。辽阳市紧紧围绕破解“三农”融资难、融资贵难题,推行“种粮乐”和“政银保涉农贷”金融担保产品的做法,是贯彻落实李克强总理重要批示的具体体现,代表着信用担保业务的发展方向,其经验对全省信用担保行业具有普遍的指导意义。因此,建议对辽阳市的经验通过报纸、电视、网络等媒体进行广泛深入的宣传。同时,通过召开经验交流会、业内工作交流等方式,对辽阳市的经验做法进行全面总结,并在行业内部加以推广,使全省信用担保业通过学习辽阳经验,结合本地实际,研究制定出破解“三农”融资难、融资贵的政策措施,那将是对我省农业发展的重大贡献。

   (二)积极开展银担保风险共担机制创新。辽阳市的经验,不仅较好地破解了“三农”融资难、融资贵这一老大难问题,对信用担保业来说,更重要的是建立了银行、担保、再担保、保险之间风险按比例共担机制,改变了把担保机构作为银行风险转嫁者和承担者的不合理的行业定位,其经验值得借鉴。因此,在谋划信用担保业发展大计时,特别是在当前经济下行压力加大了担保业出现系统性风险概率的严峻形势下,全省信用担保业尤其是省级信用担保机构应将创新银担保风险共担机制作为行业发展的头等大事来抓,选择综合实力较强、管理规范的银行进行合作,加强与银行等金融机构的协商与谈判,使其承担一定比例的业务风险,真正做到银担风险共担。

(三)进一步加大担保业对“三农”的支持力度。辽阳市财政担保机构在为中小微企业提供担保服务的同时,也把为“三农”发展提供担保服务作为义不容辞的责任,而且在为“三农”提供贷款担保服务方面创造了比较成功经验,说明辽阳市政府以及财政部门对“三农”工作的高度重视。因此,学习辽阳市的经验,不仅要学习他们创新金融担保产品的具体做法,更要学习他们情系农业、劲系农村、心系农民、全心全意、真心实意服务“三农”的思想感情和作风。因此,建议各级担保机构在服务中小微企业的同时,也应积极向“三农”提供担保贷款倾斜,加大对“三农”的支持力度,并充分发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用,撬动社会资金投入农业,这不仅是在当前经济形势下开辟新的担保业务领域和规避担保风险的客观要求,也是落实李克强总理重要批示的实际行动和具体体现。

(四)有为有位积极争取政府支持。辽阳市的财发担保机构,与金融、保险等部门密切配合,紧紧围绕市政府确定的农业发展重点,共同开发了“种粮乐”和“政银保涉农贷”金融担保产品,从而得到了市政府的积极支持。辽阳的经验再次证明,有为才有位,信用担保业只有自己做出成绩,才能争得政府的支持。因此,建议信用担保行业,要认真履行职责,创造工作佳绩,通过有为争取有位。同时,还要十分注重总结成功的经验,特别要注重总结那些扶持中小微企业成功的案例,包括通过担保贷款吸引了多少金融资本、通过资金注入企业发生了哪些变化,取得了怎样的经济和社会效益,吸纳了多少人就业等,特别要注重对那些通过担保贷款支持发展好的企业典型案例和数据加大总结力度,并向政府宣传正面典型,使政府更多地了解信用担保业在促进经济发展中的重要作用,从而对信用担保业给予高度重视和支持。

 


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